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从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

时间:2017-10-21 13:29   来源: 互联网    作者:叶知秋

文:方正证券任泽平,联系人:熊柴

原文首发于2017.04.24

导读

随着大城市核心区功能和产业过度聚集、人口快速增长以致超过短期承载力,“大城市病”逐渐显现。国内外经验表明,治理“大城市病”的主要手段包括:疏解功能、调整产业结构;都市圈内从单中心向多中心布局;发展城市群,促进区域协同发展。规划建设新城则是实现上述手段的一个重要载体。我们总结了国内外代表性新城建设经验教训,结合雄安新区规划意图,展望雄安新区未来。本报告是国际篇。

摘要

伦敦从新城建设到回归内城,从疏解内城到促进内城新城并举增长。伦敦有三个概念:伦敦城、大伦敦(包括内伦敦、外伦敦)、伦敦都市圈;其中伦敦城、大伦敦土地面积分别为2.9、1572平方公里。1911年,内伦敦人口达500万,人口密度高达15700人/平方公里,大城市病突出。在田园城市理论和1944年大伦敦规划指导下,英国政府于1946-1949年在距伦敦市中心30-50公里的半径内建设8座新城,初始规划人口大多在2.5-8万人间;1965-1969年,沿着伦敦三条主要快速交通干线建设3座新城,距中心80-130公里,规划人口在19-30万间。由于内城衰落,1978年英国停止新城建设。2000年以来,伦敦强调增长原则。在此背景下,大伦敦地区人口从增长到下降到回升。

巴黎新城建设使区域从单中心放射型格局向多中心格局良性发展。巴黎有三个范围,巴黎市、大巴黎、巴黎大区,土地面积分别为105、761、12001平方公里。1965年巴黎规划从之前的限制现有城市建成区向整体均衡发展转变,要求改变单中心放射性布局向多中心格局发展。沿着平行塞纳河的两条轴线,建设5座新城,距市中心10-30公里,规划人口合计173万。后期,巴黎规划继续坚持多中心空间布局,把新城建设作为区域空间调整的重点之一,并强调不同等级城市的多样性及其联系与协作。《巴黎大区规划2030》把集聚与平衡作为三大支柱之一。1968-1999年,巴黎市人口明显下降,近郊3省人口增长5%,远郊4省人口增长69%;1999-2014年,巴黎市人口增长4.5%,近郊3省人口增长12%,远郊4省人口增长10%。

纽约新城建设主要是市场主导的郊区化和再聚集。纽约有多重涵义:纽约市、纽约都会区、纽约联合统计区、纽约州、纽约城市群;其中,纽约市土地面积为789平方公里。与伦敦、巴黎不同,包括纽约在内的美国新城建设更具有市场自发特点,政府主要通过补贴、规划等发挥作用,新城社会阶层、种族分化明显、土地浪费严重。并且,纽约都会区规划由非盈利组织——纽约区域规划协会制定,纽约市政府只发布针对本行政区域的规划。因人口郊区化及制造业衰退,纽约市人口在1950年达789万后出现停滞、乃至下降,1980年降至707万人。之后,因城市更新及产业转型升级等,纽约市人口开始回升,2015年达855万。2015年纽约规划提出增长等原则,预测2040年人口增至900万。

东京通过新城建设减轻核心区域人口压力,但新城职住不平衡严重。东京有三个范围:东京都区、东京都、东京圈,土地面积分别为627、2188、13558平方公里。1958年开始,日本政府开始制定首都圈规划,疏解东京都中心的城市功能,使东京圈城市形态从“一极集中”转向“多中心多核”。1960年代中后期,日本开始建设多摩田园都市、多摩新城、筑波等多个新城,距东京都中心多在30-50公里以内,规划人口20-40万。在包括新城建设的首都圈治理下,东京都区人口在1965-1995年持续下降。1995年后,由于老龄化、都市再生计划等,东京都区人口回流。此外,东京圈职住不平衡严重,1990-1995年东京都区昼夜人口比高达140%。

首尔通过新城建设分流人口集聚,核心区人口持续减少。首尔有两个范围,首尔市、首尔圈;其中,前者土地面积605平方公里。1960-1990年,首尔市人口从245万快速增至1060万,人口密度高达17500人/平方公里。为此,韩国政府制定三版首都圈规划(1982、1994、2006)。1989年,在距首尔市中心25-30公里左右建设5个新城,规划总人口约120万。2003年,在距市中心20-40公里处建设10座新城,规划总人口153万。此后,行政首都世宗建设逐渐启动,当前人口增至20万人。包括新城建设在内的韩国首都圈规划等使首尔市人口自1990年以来持续减少,“大城市病”得到缓解,但新城职住不平衡问题也较为严重。

巴西利亚建设功能分区机械化,贫民窟问题突出。1956年,巴西政府决定在戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都巴西利亚。1960年建成,巴西政府正式迁都。作为城市规划功能主义的典型代表,巴西利亚的城市功能分区非常机械化,使得居民生活不便。并且,由于规划时道路主要为汽车出行设计,对行人缺乏尊重。此外,由于人口增长超过规划,当前大量人口居住在规划区意外的贫民窟。

启示:新城建设是治理“大城市病”的一个重要途径,但应避免削弱大城市特别是核心区的国际竞争力。“大城市病”主要在于核心区功能产业及人口聚集超过短期承载力,与城市人口总量并无必然联系。建设新城是治理“大城市病”的一个重要途径,可减轻大城市核心区人口过快增长压力,优化区域空间布局。建设新城应避免削弱大城市特别是其核心区的国际竞争力、影响世界城市建设。新城建设应保持历史耐心、分阶段展开,并注重公共交通体系建设,促进职住平衡。新城建设应正确处理好政府与市场的关系。

风险提示:规划建设不及预期。

目录

1 伦敦新城建设:从新城建设到回归内城,从疏解策略到增长原则

2 巴黎新城建设:从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展

3 纽约新城建设:市场主导的郊区化和再聚集

4 东京新城建设:核心区人口压力减轻,新城职住不平衡严重

5 首尔新城建设:分流人口集聚,核心区人口持续减少

6 巴西利亚建设:功能分区机械化,贫民窟问题突出

7 启示:建设新城有利大城市病治理,但应避免削弱核心区竞争力

正文

城市具有聚集经济效应和规模经济效应,个人、企业及社会均能从中获益,这是人类社会从农业文明走向工业文明、从乡村文明走向城市文明的根本原因。我们在《中国房地产周期研究》(2015.02.24)、《人口迁移的国际经验:从齐增到分化》(2016.10.23)等多篇研报指出,人口向大都市圈迁移是国内外人口迁移的一般经验,特别是在城市化中后期。但随着大城市核心区功能和产业过度聚集、人口快速增长以致超过短期承载力,环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、住房拥挤等“大城市病”开始逐渐显现。国内外经验表明,治理“大城市病”的主要手段包括:疏解功能、调整产业结构;都市圈内从单中心向多中心布局;发展城市群,促进区域协同发展。规划建设新城则是实现上述手段的一个重要载体。我们对国内外代表城市新城建设及相关城市发展经验教训进行梳理总结,以为雄安新区规划建设提供参考。

1 伦敦新城建设:从新城建设到回归内城,从疏解策略到增长原则

伦敦有三个概念:伦敦城、大伦敦(包括内伦敦、外伦敦)、伦敦都市圈;其中伦敦城、大伦敦土地面积分别为2.9、1572平方公里。作为世界上最早完成工业化和城市化的国家,英国首都伦敦最早面临突出的“大城市病”。1801-1911年,大伦敦地区人口从94万增至716万;特别是内伦敦地区以319平方公里土地,承载了500万人,人口密度高达15700人/平方公里。到1939年,大伦敦地区人口达862万的阶段性峰值;内伦敦地区人口下降至444万人,但人口密度依然接近14000人/平方公里。

1898年,英国人霍华德出版《明日:一条通往真正改革的和平道路》(后更名为《明日的田园城市》)提出田园城市构想,对新城建设启发很大。1937年,英国政府为研究解决伦敦人口过于密集问题而成立了以巴罗为首的专门委员会——巴罗委员会;1940年《巴罗报告》提出了疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。在此影响下,1942-1944年艾伯克隆比主持编制《大伦敦规划》,规划范围大致在以伦敦市中心的48平方公里范围内,土地面积6735平方公里,大致相当于伦敦都市圈。1944年《大伦敦规划》以同心圆布局,把规划地区由内至外分为内圈、近郊区圈、绿带圈和外圈,要求降低内圈人口密度,控制近郊圈人口密度,强制隔离绿地圈以阻止建成区连片蔓延,在外圈通过现有城镇和建立新城分别承接内圈转移人口60万、40万。1946年,英国政府颁布《新城法》(NewTowns Act),正式开启新城建设。1946-1949年,在距伦敦市中心30-50公里的半径内建设8座新城,初始规划人口大多在2。5-8万人间,后有所调整。但是,这些新城因规模太小难以支撑高质量的公共设施及服务建设,存在“新城忧郁症”(迈克尔·布鲁顿等,2003);并且因处于伦敦市中心通勤范围,不少人口仍前往市中心工作。2001年,8个新城人口合计达60万,超过初始规划。

1952-1965年,伦敦空气污染严重,数万人因此丧命,沦为“雾都”。伦敦一方面大量迁出工业,一方面加强环境治理。1960年代中期,新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式,使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展,形成三条长廊地带,在长廊终端、也即80-130公里左右分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市,以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。三座新城分别是密尔顿·凯恩斯新城、彼得伯勒、北安普顿,原有人口分别为4、8、13万,规划人口分别为25、19、30万。其中,1967年建设的密尔顿·凯恩斯新城是为英国新城建设的典范,距伦敦市中心78公里处,大致处于在伦敦和伯明翰中点。密尔顿·凯恩斯新城现汇聚了不少知名企业总部,人口发展23万人。需要指出的是,在新城开发中,政府成立了专门的开发公司主要负责基础设施建设,并由中央政府为其提供长达60年的贷款。1970 年代中后期,由于长期采取疏散政策等原因,伦敦等内城出现相对萎缩。1978年通过的《内城法》(Inner Urban Areas Act)把城市建设的重心转向内城更新,新城运动终结。

2000年大伦敦政府重新成立后,伦敦先后出台四部伦敦规划(2004、2008、2011、2016),明确了伦敦成为欧洲主导城市和世界城市的发展定位,并贯彻增长、公平及可持续三个基本原则。与之前几轮规划一直强调疏解不同,2004年以来的伦敦规划中强调增长主要有以下考虑:一是作为世界城市,大伦敦的发展对英国全国的发展带动作用很大。要保持其世界城市的地位,限制增长是行不通的。二是这种增长主要是市场驱动以及人口自然发展等因素作用的结果,很难通过规划等行政力量予以有效干预。三是要解决城市贫困人口问题和城市两极分化问题,只能通过经济发展来解决。

在上述政策的影响下,大伦敦地区人口在1939年后开始下降,1991年降至639万人,之后开始回升,2015年为867万人;其中内伦敦人口从1991年的234万回升至344万。据大伦敦政府预测,到2039年大伦敦人口将达1018万,其中内伦敦人口将达418万。

从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

2 巴黎新城建设:从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展

巴黎有三个范围,巴黎市(或称小巴黎)、大巴黎(包括近郊3省)、巴黎大区(包括远郊4省),土地面积分别为105、761、12001平方公里。巴黎大区土地面积占法国的1。8%;2014年人口1203万,占法国的18%;地区生产总值占法国的30%。

由于产业和功能过度聚集,1921年巴黎市人口增至约290万,人口密度超过27000人/平方公里,“大城市病”突出。巴黎从1930 年代开始制定地区探索从区域层面解决城市发展问题,包括疏解功能产业和人口,巴黎市人口压力得到一定减轻,到1962年巴黎市人口降至279万。比如,1934年巴黎地区规划以巴黎圣母院为中心、半径35公里为规划范围,划定城市建设区范围,严禁在非建设区开发。

1964年巴黎大区作为一级行政区划正式成立,范围比之前的规划大幅扩大。政府编制了《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》,成为巴黎地区规划的一个转折点,即从以限制现有城市建成区为主向以整体均衡发展为主转变,要求改变单中心放射性布局、向多中心格局发展。规划明确提出在巴黎近郊现有基础较好的地方设立9个城市副中心,并沿着城市发展轴和交通轴(即平行塞纳河的两条轴线)建立8 座新城,新城与市中心距离在10-30公里之内,初始规划人口分别在30-100万之间,合计450万。1969年,由于法国人口出生率下滑及对巴黎大区未来人口预测的修正下调,新城从8座调整为5座,并将规划人口大幅下调至30-50万左右,规划人口合计173万;在塞纳河北侧的轴线上建设了塞尔基(Cery-Ponoise)、马恩拉瓦锡(Mane-la-vallee)2座新城,南侧轴线上建成了圣冈代(St.quentin-en-Yvelines)、埃夫里(Evry)、默龙色纳(Menlun senart)3座新城。在新城建设中,作为传统中央集权国家,政府主导色彩浓厚,设立专门机构负责规划和项目选择,并协调当地政府与居民的关系。

巴黎后期的规划继续坚持多中心空间布局,把新城建设作为区域空间调整的重点之一,同时更加强调不同层次城市极核在规模、功能和区位上的多样性及相互之间的联系与协作。《巴黎大区规划2030》以确保21世纪具有全球吸引力为目标,要求营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区,提出连结与组织、集聚与平衡、保护与发展三个支柱。其中,集聚是指指已城市化区域,进一步增加用地强度、提高人口密度;平衡是指进一步发展多中心空间结构,促进区域内的职住平衡和大区整体的发展平衡。

总的来说,新城建设促进巴黎大区从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展,并在一定层面分流了涌入巴黎大区的新增人口。1968-1999年,巴黎市人口从259万降至212万;近郊3省人口从383万小幅增至404万,仅增长5%;远郊4省人口从283万快速增至479万,增长69%。到2014年,由于城市发展战略调整,巴黎市人口回升至222万,增长4.5%;近郊3省人口快速增至453万,增长12%;远郊4省人口增至557万,增长10%。

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3 纽约新城建设:市场主导的郊区化和再聚集

纽约有多重涵义:纽约市、纽约都会区、纽约联合统计区、纽约州、纽约城市群。其中,纽约市土地面积为789平方公里,2015年人口855万;纽约都会区(Metropolitan Statistical Area, MSA)面积约1.7万平方公里,人口约2000万;纽约联合统计区(Combined Statistical Area, CSA)由纽约都会区及毗邻都会区组成,面积约3.4万平方公里,人口接近2400万。

与伦敦、巴黎不同,包括纽约在内的美国新城建设更具有市场自发特点,政府主要通过补贴、规划等发挥作用,可大致分为三个阶段:其一,由于核心区拥挤、私人汽车普及、高速公路建设,大量居民特别是中产阶级从核心区搬至郊区居住。其二,随着人口郊区化及中心地价上涨,大型商业购物中心、企业等逐渐向郊区聚集。其三,在聚集点基础上,逐渐形成综合居住、就业、购物、娱乐等具有复合城市功能的边缘城市(李万峰,2015)。在市场自发演进中,美国郊区新城形成了明显的阶层分化、种族分化,而且土地使用也比较浪费。

并且,与伦敦、巴黎不同,纽约都会区规划是由非盈利组织——纽约区域规划协会制定,纽约市政府只发布针对本行政区域的规划。纽约区域规划协会制定的规划不具备法律效力,更多通过影响政府官员和选民发生作用。1921-1929年纽约都会区规划提出促进工业布局调整、建设新城。1968年纽约都会区规划针对郊区低密度蔓延,提出打造多中心城市及纽约中心再积聚。1996年纽约都会区规划指出纽约市及都会区影响力下降,提出致力于区域中现有的市中心就业及居住的增长,并构建全新交通网络连接(武廷海,2000)。

因人口郊区化及制造业衰退,纽约市人口在1950年达789万后出现停滞、乃至下降,1980年降至707万人。之后,因城市更新及产业转型升级等,纽约市人口开始回升,2015年达855万。在此期间,纽约都会区人口保持持续增长。2015年,纽约市发布规划《一个纽约——建设一个强大而公正的城市》,提出增长、公平公正、可持续发展、有弹性等四项基本原则,预测2040年人口增至900万。

从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

4 东京新城建设:核心区人口压力减轻,新城职住不平衡严重

东京有三个范围:东京都区,东京都,包括千叶县、琦玉县和神奈川县的东京圈,土地面积分别为627、2188、13558平方公里。东京圈土地面积占日本的3.6%,2014年人口3592万,占日本的28.3%,当前地区生产总值约占日本的1/3。

1920-1955年,东京都区人口从217万快速增长至697万(扣除战争影响),而且人口主要集中在千代田区、中央区、港区等东京都传统核心区域。为治理“大城市病”、促进区域均衡发展,日本政府借鉴1944年《大伦敦规划》,1956年制定《首都圈整备法》,1958年开始制定首都圈规划(一都七县,范围大于一都三县的东京圈),划定既成市区、近郊整备地带和城市开发区域。核心思想之一是疏解东京都中心的城市功能,使东京圈城市形态从“一极集中”结构转向“多中心多核”分散型网络型,防止人口、产业过度向东京都中心集中。需要指出的是,由于东京圈由一都三县组成,在三县原本就有四个比较重要的城市,即琦玉县的琦玉市,千叶县的千叶市,神奈川县的横滨市和川崎市,这使得其建立多中心城市结构具有较好的基础。

日本政府先后在东京都内建设新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-浅草、锦系町-龟户、临海等7个副都心,在东京都外琦玉县的琦玉新都心、千叶县的幕张新都心、神奈川县的横滨MM21建设三个新都心,并于1960年代中后期建设了多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城以及筑波等多个新城,新城距东京都中心多在30-50公里至今,规划人口多为20-40万人。其中,距离东京都心约50公里的筑波新城是日本新城建设的一个代表。1963年,日本政府决定建设“筑波研究学园都市”,并于1970年制定《筑波研究学园都市建设法》;原东京教育大学于1973年迁移到筑波,并更名为筑波大学;1974年日本政府所属7个部(厅)的43家国家教育科研机构开始搬迁。1985年筑波通过举办主题“人类居住与科技”的世界博览会,开始闻名全球。截止2013年底,筑波人口达22万人,成为日本国内教育科研机构和人才最为密集的区域。

东京新城建设有如下特点:其一,新城建设与轨道交通建设融为一体。其二,一些新城的功能定位从早期的卧城逐渐演变为职住平衡区,但仍有大量人口通勤到核心区域就业。其三,新城注重公共服务配套。其四,逐步投入,没有过度开发。其五,既有公共部门主导的开发,也有私营部门主导的开发。

从实践来看,日本政府包括新城建设的首都圈治理成效显著,东京都区人口增长压力大幅减轻。东京都非都区、东京圈三县人口聚集明显。1950-1965年,东京都区、东京都非都区、东京圈三县人口增幅分别为65%、121%、50%;而在1965-2014年,增幅分别为2%、117%、122%。其中,东京都区人口在1965-1995年从889万降至797万。

1990年代中后期以来,东京都人口开始明显回流,2014年达910万,已超过1965年的889万的峰值。这与人口少子化和老龄化、泡沫破灭后地价回落以及21世纪初开始的都市再生计划等有关。其中,都市再生计划强调紧凑城市,提高用地强度;人口少子化使人们为追求住宅面积而迁往郊区的势头减弱; 老龄化使老年人为追求便利性等从郊区的独立住宅迁往市中心居住(日野正辉、刘云刚,2011)。

当前,东京圈存在严重的职住不平衡问题,虽然交通拥堵不严重,但时间成本高昂。东京都区的昼夜人口比自1985年以来长期高达130%以上,1990-1995年甚至在140%左右,东京都整体高达118%(2015),这意味严重的职住分离(实际含上学)。虽然东京圈通过完善密集的轨道交通网络、高额停车费等比较好地解决了交通拥堵问题,但远距离通勤的时间成本仍然很大。

从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

5 首尔新城建设:分流人口集聚,核心区人口持续减少

首尔有两个范围,首尔市,和包括毗邻仁川市、京畿道的首尔圈。首尔市、仁川市、京畿道土地面积分别为605、1049、10175平方公里,合计占韩国的11。8%;2015年人口2442万人,接近韩国的1/2;地区生产总值也接近韩国的1/2。

伴随着1960年代韩国经济起飞,工业化和城市化快速推进,人口大量向首尔集聚。1960-1990年,首尔市人口从245万快速增至1060万,人口密度高达17500人/平方公里,人口极度密集,“大城市病”突出。虽然首尔从1960年代后期开始疏解产业和人口,但未达预期。为此,韩国政府制定三版首都圈规划(1982、1994、2006),划定过密限制区、发展管理区、自然保护区3个规划圈域,新城建设是治理首尔“大城市病”的一项重要措施。

1989年,为解决首尔市住宅短缺及上涨过快等问题,韩国建设部制定了第一期新都市计划,在首尔市绿化带外建设了盆唐、一山、坪村、山本和中洞等5个新城,要求集居住、商业、休闲等功能于一体;这5个新城距离首尔市中心25-30公里左右,规划总人口约120万,总占地45平方公里。2003年,更加注重自足性的第二期新城计划启动,板桥、东滩、金浦、坡州、光桥、杨州玉井、杨州会泉、松潘、平泽、黔丹等10个位于首尔市20-40公里处的新城开始建设,规划总人口为153万,总规划面积为131平方公里。

此外,2003年12月,韩国国会通过《新行政首都特别法》,决定将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区,后确定首尔市以南120公里的世宗市为新行政首都。除在首尔市保留总统府、国会、法院、外交、统一、法务、国防等少数机构外,其他国家行政机构全部搬迁。目前世宗市人口增至约20万人。根据规划,到2030年世宗市将被打造为一座50万人口的行政中心城市。

包括新城建设在内的韩国首都圈规划等有力减轻了首尔市人口集聚压力,“大城市病”得到缓解。根据人口普查,1990-2015年,首尔市人口(韩国人)从1060万减少至957万;而首尔圈内的京畿道和仁川市人口大幅增加,京畿道人口从615万增至1203万,仁川市人口从182万增至282万。即便算上外国人口,首尔市人口在1990年后也明显减少,从1990的1061万减少至2010年的979万,再回升至2015年的990万。从居民登记人口看,首尔市人口(韩国人)从1992年的1094万降至2015年的1002万。根据首尔政府统计, 20至39岁年龄段的人群成为“脱首尔”的主体,占据所有流出人口近一半的比例,这使得首尔老龄化程度上升、引起担忧。同时,与东京圈类似,首尔市的昼夜人口比也较高,新城的职住不平衡问题严重。

从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

6 巴西利亚建设:功能分区机械化,贫民窟问题突出

出于带动内陆地区发展、缓解里约热内卢“大城市病”、国防安全等考虑,巴西于1891年将迁都写入宪法。1956年,巴西政府决定在戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都巴西利亚。在确定规划方案后,巴西利亚严格按照图纸建设。经过仅仅41个月浩大而紧张的工程建设,巴西利亚于1960年4月建成,巴西政府正式迁都。1987年,这座年仅27岁的城市进入世界遗产名录,但长期以来学界和社会对巴西利亚的城市规划争议颇大。

作为城市规划功能主义的典型代表,巴西利亚的城市布局规划有序,整体为大飞机状,“机头”是“三权广场”,即议会、总统府和最高法院所在地;“机舱”前部是政府各部大厦广场,“机舱”后部是会议厅、文教区、体育城、电视塔和公共汽车中心等;“机尾”是为首都服务的工业区和印刷出版区;从“机身”左右两侧延伸着长长的现代化立体公路,公路两旁是整齐的居住区。

但是由于过度强调行政、商业、居住、文化、娱乐等功能分区,使得居民生活不便。并且,由于规划时道路主要为汽车出行设计,对行人缺乏尊重。在初期,由于巴西利亚生活不便,被迫迁移的政府公务员一到周末就举家飞回里约热内卢或圣保罗,普通劳动者也不愿在此度过周末。此外,最初规划预计2000年人口容量为60万人,但实际到2000年已超过200万人,大量人口居住在规划区外的区域、形成大规模贫民窟。

从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来国际篇

7 启示:建设新城有利大城市病治理,但应避免削弱核心区竞争力

1、大城市病主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力,与城市人口总量并无必然联系。从伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔的经验看,“大城市病”可以通过在都市圈乃至城市群范围内疏解核心区功能产业及人口得到治理,这与人口向大都市圈集聚并不矛盾。在国内外大都市发展中,核心区域迁出一般制造业,转型向高端服务业发展,使环境问题得到改善。并且,随着城市布局优化、交通设施完善等,核心区域及都市圈人口承载力有望提高;而且,核心区面积越大,人口承载力提高的可能性越大。内伦敦地区、纽约市、东京都区人口从增长,到下降,再回升;其中,当前纽约市、东京都区人口已经超过前期峰值。此外,大巴黎(巴黎市+近郊3省)人口也不断创历史新高。

2、建设新城是治理“大城市病”的一个重要途径,可减轻大城市核心区人口过快增长压力,优化区域空间布局。新城不仅可以主要承接大城市核心区域功能和产业疏解,而且依据其地理位置的不同,或可成为都市圈内多中心布局的一个中心,或可成为城市群内部的一个重要支撑点。从伦敦、巴黎、东京、首尔的经验看,新城建设起到了减轻其核心区域人口压力的作用,并促进城市空间布局从单中心向多中心发展。单中心格局易造成城市空间“摊大饼”扩张,形成就业在中心、居住在外围的严重职住分离,造成严重的交通拥堵;而多中心格局则可以减少交通拥堵,优化城市空间布局,促进区域协调发展。

3、建设新城不能削弱大城市特别是其核心区域的国际竞争力,影响世界城市发展目标。大城市是一国经济发展的龙头,是一国参与国际分工、国际竞争的重要主体,特别是其核心区域,新城建设绝不能削弱大城市特别是核心区域的国际竞争力。纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等城市发展规划都提出了进一步提高在全球分工中城市地位、成为更具吸引力、领导力的世界城市目标。为实现这一目标,最近三十年来,多数城市规划在核心区域均强调紧凑发展、增强承载力等。比如,伦敦规划从之前的强调疏解转为强调增长,巴黎规划强调集聚与平衡,东京进行都市更生,纽约市强调增长。

4、新城建设应保持历史耐心、分阶段展开,并注重公共交通体系建设,促进职住平衡。罗马非一日建成,新城建设周期较长,规划人口规模较大的新城建设更是如此;应保持历史耐心,随着发展情况适时调整规划、开展相应建设,巴西利亚的教训深刻。完善的区域公共交通建设是新城建设成功的一个重要基础。在伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔新城建设中,在新城与城市中心、次中心之间,新城与新城、新城域其他城市之间,均进行了比较好的公共交通规划建设;或是以交通规划为基础选址进行新城建设。由于大城市中心的吸引能力很强,如果新城距大城市中心在50公里以内的通勤范围内,且不能建设成为职住平衡的“反磁力中心”,易沦为睡城。

5、新城建设应正确处理政府与市场的关系。市场作用和政府作用各有缺陷,需要结合国情、发展阶段等正确处理好二者的关系。纽约新城建设市场主导色彩非常浓厚,导致新城社会阶层和种族分化、土地浪费;巴西利亚新城建设由政府主导,过于理想化。在伦敦、巴黎、东京、首尔的例子中,政府与市场作用融合较多。英国政府专门成立新城开发公司负责新城规划建设,与地方政府协作;东京新城建设既有由政府主导、也有由私人主导。在新城初步建成之后,市场机制一般起着决定性作用,决定着产业和人口能否集聚。

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